Jacques Wallage en de betekenis van het Verkeerscirculatieplan voor het Groningen van nu

Op zijn 23ste – hij is dan net afgestudeerd en amper begonnen aan zijn eerste baan als wetenschappelijk medewerker van het planologisch studiecentrum – neemt Jacques Wallage namens de PvdA plaats in de Groningse gemeenteraad. In datzelfde jaar, 1970, bombardeert de partij hem tot fractievoorzitter. Twee jaar later wordt hij wethouder. Samen met partijgenoot Max van den Berg drukt hij vervolgens jarenlang zijn stempel op de Groninger politiek én op de binnenstad.

‘Max en ik zijn nogal verschillend,’ zegt Wallage eind 2024 aan de eettafel van zijn woning in Groningen-Zuid. ‘Maar we zijn altijd een synergetisch koppel geweest. Hij was de politieke strateeg, ik was meer de samenbinder. Naarmate we ouder worden vallen die verschillen weg, overigens.’

De denkwijzen die ten grondslag liggen aan de manier waarop de jonge Wallage zich in de politiek handhaaft, vormen zich in de jaren zestig in de Groningse studentenbeweging. Maar de onderlegger is een maatschappelijke visie, en daarmee een fundamenteel principe: ‘Bij mij ging het per saldo eigenlijk om democratie. Wie gaat erover, wie neemt feitelijk de beslissingen?’

Eén van de thema's die de kersverse politici begin jaren zeventig bezighouden is de manier waarop de auto steeds meer de binnenstad overneemt. ‘Groningen heeft prachtige, kenmerkende pleinen’, zegt Wallage. ‘De Grote Markt en de Vismarkt zijn cruciaal voor de stedenbouwkundige structuur van de binnenstad. Alleen stonden er auto's.’

Geparkeerde voertuigen bezetten de openbare ruimte, maar daarnaast dreigen met het oog op het autoverkeer geplande doorbraken in het stedelijk weefsel het historische stadscentrum onherstelbaar te verminken. Van den Berg verzet zich daar hevig tegen in zijn rol als wethouder, maar ook Wallage is een sleutelfiguur in dit verhaal. 

De rol van de in Apeldoorn geboren en in Groningen opgegroeide politicus wordt op slag vergroot op het moment dat Van den Berg, op een ochtend in 1975, de kamer van zijn collega-wethouder binnenstapt. ‘Hij gaf aan dat hij veel te veel op zijn bord had, en vroeg of ik de portefeuille Verkeer van hem wilde overnemen.’ Zo'n overdracht is niet gebruikelijk, bovendien heeft Wallage met Onderwijs en Cultuur al twee grote portefeuilles. ‘Maar mijn hart lag bij dit onderwerp.’

Vanuit zijn kamer, van buitenaf gezien uiterst links op de hoek van het stadhuis, heeft Wallage prachtig uitzicht op de Martinikerk én -toren. Maar hij ziet er ook steevast een enorme stoet auto's voorbij sukkelen: ‘Elke dag stond er file van het eind van de Vismarkt tot voor de Cinema-bioscoop [de plek zich waar nu horecazaken Ocean41 en Werkman bevinden, red.].’

Het valt de wethouder op dat de verkeersdrukte in de binnenstad de meeste Groningers amper bezighoudt: ‘Mensen waren niet anders gewend. Als je met de auto van Helpman naar Paddepoel moest, ging je over de Grote Markt.’ Het aantal auto's groeit, verkeersplanners volgen gedwee en de meeste Groningers accepteren de status quo. Als de PvdA voorstelt een voetgangerstunnel onder de Grote Markt aan te leggen, ziet het college van B en W daar niks in.

Maar een structurele oplossing voor een groeiend probleem is nodig, beseffen ook de jonge wethouders. Een decennium eerder al laten internationale studies zien wat het voor middeleeuwse binnensteden betekent als autoverkeer alle ruimte krijgt. En aan de cijfers ziet Wallage hoe hard het gaat met het autogebruik in Groningen. ‘Dat was schokkend. In Groningen was de auto de sterkste, die bepaalde alles. Daar moesten we stevig op ingrijpen. Als dingen niet structureel anders gedaan zouden worden, zou het misgaan.’ 

Obstakels

Vernieuwing voltrekt zich niet volgens een vast stramien. In de jaren zeventig vormen ‘een aantal betrekkelijk vage noties’, zoals Wallage het formuleert, in Groningen de basis. Kreten als 'de binnenstad is de huiskamer van de stad' en 'je kunt niet de hele stad aan de auto aanpassen' liggen ten grondslag aan alles dat volgt. ‘Maar met zulke uitspraken heb je nog geen beleid. Een wezenlijk kenmerk van de eerste jaren was dat we door een aantal omstandigheden gedwongen werden om steeds dieper te graven in wat we nu eigenlijk wilden. Er was geen omlijnd idee dat op die manier in de Doelstellingennota terechtgekomen is. Maar Max heeft er wel voor gezorgd dat er een doordachte bedding ontstond.'

Het ontwikkelen van de onderliggende uitgangspunten en het omzetten daarvan in beleid, blijkt ingewikkeld. ‘Max werd als wethouder geconfronteerd met een bizarre situatie. Je had destijds de keizers van het Zuiderdiep: Dix en Snijder, de directeuren van de gemeentelijke diensten Stadsontwikkeling en Openbare Werken. Zij waren feitelijk de baas. Die ambtelijke dominantie was een belemmering bij het aanpakken van nieuwe dingen.’

Een van de obstakels is het gemeentelijke aankoopbeleid. Jarenlang verwerft de gemeente panden in de binnenstad, onder het mom van sanering. ‘Maar feitelijk was er dan al een verkeersweg getekend. Dat wilden wij natuurlijk niet.’

Kort geleden neemt Wallage, op verzoek van een filmmaker die een documentaire over het Verkeerscirculatieplan maakt, de notulen uit de gemeenteraad van de jaren zeventig nog eens door. ‘Dat was voor mij eigenlijk een eyeopener eersteklas. Je herinneringen haken zich vast aan sommige momenten, maar daarmee heb je het hele verhaal niet te pakken. En achteraf maak je dingen altijd mooier dan ze zijn.’ In de verslagen leest Wallage terug hoe Max van den Berg stapje voor stapje naar oplossingen zocht om autoverkeer dat geen bestemming in de binnenstad had, te kunnen weren. ‘Hij heeft daarin ijsschotsenspringend zijn weg gezocht.’

'Je herinneringen haken zich vast aan momenten, maar daarmee heb je het hele verhaal niet te pakken' 

Tijdens het lezen van de notulen schrikt Wallage met terugwerkende kracht van de manier waarop Van den Berg destijds aangepakt werd, onder meer door CDA-fractieleider Evert Yspeert. Wanneer je achteraf alleen naar het resultaat kijkt, ontstaat een te rooskleurig en eendimensionaal beeld van het proces dat zich destijds voltrok, zegt hij. ‘Want het was een heel lelijk gevecht. De kwetsbaarheid van onze rol hoort ook bij de geschiedschrijving.’

Meerdere keren benadrukt Wallage tijdens ons gesprek dat het Verkeerscirculatieplan niet op zichzelf staat. Het is onderdeel van een groter idee, van de Doelstellingennota uit 1972, en van een nieuwe binnenstadsvisie. Daarin staat waaróm het plan belangrijk is. Maar het komt ook voort uit de politieke overtuiging dat een binnenstad niet alleen toebehoort aan de snelste en meest lawaaierige gebruikers.

Verkeer is in de jaren zeventig een hardnekkig vraagstuk, maar daarbij ook nog eens een geïsoleerd onderwerp. Terwijl de beginvraag feitelijk is: wat voor stad willen we zijn? ‘Je moet eerst zeggen wat je echt belangrijk vindt, daar moet je je plan op aanpassen. Dat was de kern, en die kwam geleidelijk aan – met een dikke streep onder geleidelijk – boven water. Een binnenstadsvisie is een hoop techniek, een hoop stedenbouwkundige en historische kennis, maar het is ook politiek. Het heeft te maken met wat je wilt met je binnenstad, met keuzes die je moet maken. Maar het abstractieniveau waarop Max het debat probeerde te voeren, wat ik voor 150 procent blijf verdedigen, was voor het modale raadslid te algemeen, te vaag en te abstract.’

Een belangrijke factor in dat debat zijn de winkeliers in de binnenstad. Zij vrezen hun klandizie en omzet te verliezen als auto's geweerd worden. ‘Veel raadsleden waren oprecht van mening dat als je de auto belemmerde, je de economie belemmerde. Eigenlijk zijn we nooit uit die clash van paradigma's gekomen.’ Toch slaagt de opzet: in september 1975 neemt de Groningse gemeenteraad het Verkeerscirculatieplan aan.

IJsbreker

Hoewel het beleidsstuk door de gemeenteraad is, moet Wallage nog de nodige plooien gladstrijken voor het daadwerkelijk tot invoering van het Verkeerscirculatieplan kan komen. In het kort betekent het plan dat de Groningse binnenstad voor autoverkeer in kwadranten wordt verdeeld, waardoor auto’s zonder bestemming niet langer de binnenstad kunnen doorkruisen. Daarmee wordt de hoeveelheid auto's in het centrum flink teruggedrongen. 

‘Ik heb me nooit gerealiseerd dat ik uiteindelijk degene zou zijn die het plan zou moeten doorvoeren’, bekent Wallage terwijl hij zijn gasten een tweede ronde koffie met bitterkoekjes serveert. ‘Toen het zover was, werd ik geconfronteerd met het feit dat het een volledig gepolitiseerde en gepolariseerde discussie was. Het plan was met een smalle meerderheid door de raad gekomen. De tegenstanders vonden dat we over ze heen gelopen waren. En het allerergste was: er dreigden reeksen van processen en kortgedingen over van alles en nog wat.’

In die context is het aan de jonge wethouder om de metersdikke laag ijs te breken. Met dat doel zoekt hij de middenstanders op. ‘Ik ben per straat met de mensen gaan praten, daar ben ik achteraf trots op. Mijn eerste mededeling was dat dit plan door de raad was vastgesteld en ik daar op hoofdlijnen niks aan ging veranderen.’ Maar hij vertelt de ondernemers ook dat hij als zoon van een middenstander begrijpt waar ze zich zorgen om maken. Daarom wil hij ze helpen. Binnen het Verkeerscirculatieplan ziet hij mogelijkheden om de winkeliers tegemoet te komen, bijvoorbeeld door toe te staan dat ze hun koopwaar voor hun winkel uitstallen, of door parkeerhavens toe staan voor laden en lossen. ‘Ik zei: jullie vinden dit misschien een kloteplan, maar als we jullie als onderdeel daarvan kunnen helpen, dan gaan we dat doen. Ik had ambtenaren bij me, die me aankeken alsof ik gek geworden was. Zo ben ik straat voor straat gaan kijken wat we wél konden doen.’

Dat de ideeën die in de turbulente jaren zeventig ontspruiten daadwerkelijk uitgevoerd worden, is bijzonder. Volgens Wallage heeft het voor een groot deel te maken met de schaal van Groningen: ‘Groot genoeg om een serieuze stad te zijn, klein genoeg om problemen op te kunnen lossen.’

Als in 1977 het Verkeerscirculatieplan ingevoerd wordt, is dat landelijk nieuws. In Groningen zelf vermoeden sommigen dat de bedachte principes hooguit een jaar of tien houdbaar zijn. Dat blijkt onterecht. Wallage somt op wat de directe gevolgen zijn van het plan: het busvervoer neemt toe, de leefbaarheid verbetert aanzienlijk, Groningen wordt de veiligste stad van Nederland en de aantrekkelijkheid van de binnenstad als winkelgebied neemt enorm toe.

Toch zijn er Groningers die blijven beweren dat het plan nooit ingevoerd had moeten worden. Glimlachend: ‘Toen ik burgemeester werd, kreeg ik felicitaties van Stadjers die schreven dat ik ondanks het Verkeerscirculatieplan welkom was.’ Wanneer auto's uit de binnenstad moeten verdwijnen, speelt zich steeds hetzelfde tafereel af, weet Wallage: ‘Eerst is er hardnekkige tegenstand, maar op het moment dat het gebeurt denkt iedereen: dit is een schitterende plek, wat fijn dat er nauwelijks nog auto's zijn. Dat is een fenomeen waar ik me als wethouder en als burgemeester iedere keer weer over verbaasd heb.’

Groningers vinden dingen vaak mooi genoeg zoals ze zijn, en hoeven geen verandering. ‘Ze houden zielsveel van hun stad, maar willen die het liefst laten zoals hij is. 't Is ja mooi hier. Dat is een intrinsiek conservatief denken, maar soms moet je geen genoegen nemen met de status quo.’

Gebruiksplein

In de Doelstellingennota schrijven de opstellers dat de Grote Markt een plek moet worden die uitnodigend, goed bruikbaar en begaanbaar is. Het Verkeerscirculatieplan moet daar voor een belangrijk deel aan bijdragen. Dat lukt, want een plein zonder driebaansweg eromheen is per definitie op alle vlakken beter.

Bij de meest recente transformatie is gemotoriseerd verkeer definitief van de Grote Markt verdreven: ook bussen rijden nu niet meer langs het plein. Daarmee lijkt de in de jaren zeventig ingezette lijn voltooid. ‘Ik heb weleens gezegd: er wordt heel mooi gevoetbald in het stadion dat wij gebouwd hebben. Want dat is eigenlijk wat er gebeurd is. Wij hebben ruimte gemaakt om de dingen te doen die nu gebeuren. Zonder het binnenstadsplan van toen, en het Verkeerscirculatieplan, had dit niet gekund.’

'Stadsontwikkeling kan alleen als je een aantal politieke uitgangspunten expliciet maakt, als overheid richting geeft en daar je plannen op baseert'

Voor Wallage zelf is de Grote Markt lange tijd vooral een plek waar ruimte moet zijn voor grote manifestaties en demonstraties. Hij demonstreert door de jaren heen veelvuldig op het plein. Tegen de Spaanse dictator Franco, maar ook meerdere keren tijdens de Vietnamoorlog. ‘Maar ik moet zeggen dat ik behoorlijk bekeerd ben door wat er nu op de Grote Markt is gebeurd. Het is een gebruiksplein geworden. Als ik daar ouders met kinderen tussen de fonteinen zie, of mensen een broodje zie eten tussen de middag, dan ben ik wel overtuigd dat dit een goede aanpak was.’

In een tijd van polarisatie is het bovendien cruciaal dat een centraal stadsplein ook een ontmoetingsplek is, vindt hij: ‘Mensen zijn tegenwoordig commercieel geïnspireerd, ze praten niet met elkaar, ze kijken naar spullen. Plekken maken om elkaar te kunnen ontmoeten is belangrijk. Dat vind ik ook de verdediging van wat er nu op de Grote Markt is gebeurd.’

Boven alles is een stadsplein stedenbouwkundig een bepalend element in een stad, weet de oud-wethouder en oud-burgemeester. Ook, of juist, als het geen programma heeft: ‘Het plaatsen van bomen op de Grote Markt is bij nader inzien verdedigbaar, maar dat vond ik aanvankelijk niet. Voor de leefbaarheid is het aantrekkelijk, en ook ecologisch is het goed. Maar haal me dat geintje niet nog eens uit op de Vismarkt. De discussie gaat uiteindelijk over kleinschaligheid versus de grotere lijnen. Hoe krijg je ruimtelijke werking? In hun oorspronkelijke vorm waren de pleinen leeg. Die leegte heeft een functie. Mensen zijn een beetje bang voor oningevulde ruimte, terwijl: de werking van de openbare ruimte is vooral dat er ruimte is.’

Jacques Wallage zal in Groningen altijd in één adem genoemd worden met het Verkeerscirculatieplan. Maar voor hemzelf is de grootste erfenis van de inspanningen die hij vijftig jaar geleden met Max van den Berg leverde niet dat plan an sich: ‘Ik denk dat het belangrijkste is dat we duidelijk hebben gemaakt dat de kernvraag in essentie een politieke beleidsvraag is, geen technische vraag. Wat voor stad wil je zijn? Stadsontwikkeling kan alleen als je een aantal politieke uitgangspunten expliciet maakt, als overheid richting geeft en daar je plannen op baseert.’

Ook na zijn bestuurlijke carrière blijft Wallage bezig met vraagstukken over ruimtelijke ordening. Hij brengt met een aantal ministeries en veel maatschappelijke partijen een Akkoord voor de Noordzee tot stand. Tot in 2025 geeft hij gastcolleges aan de Rijksuniversiteit, bij de opleiding Spatial Planning and Design staat hij voor volle zalen met jonge mensen. ‘Ik vertelde ze onder meer over het Verkeerscirculatieplan. Vonden ze superinteressant. De meesten hadden niet gedacht dat het ooit anders was dan het nu is.’